2014年5月5日，農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布“關(guān)于征求《畜禽屠宰管理?xiàng)l例（草案）（征求意見稿）》的通知，《條例（征求意見稿）》共7章57條，其中明確規(guī)定：國(guó)家實(shí)行畜禽定點(diǎn)屠宰制度；縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、本行政區(qū)域內(nèi)的畜禽屠宰管理工作；國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作；推行畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)分級(jí)管理制度；畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)、點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對(duì)畜禽屠宰活動(dòng)和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)等內(nèi)容。

　　在《條例（征求意見稿）》起草說(shuō)明中指出：應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式，盡快將牛羊禽的屠宰納入定點(diǎn)制度統(tǒng)一管理，更好保障肉食品質(zhì)量安全。

　　肉食品是我國(guó)居民的傳統(tǒng)食品，在食品消費(fèi)中具有特殊性。肉類產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈涉及養(yǎng)殖、屠宰、加工、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，屠宰是這一產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是連接養(yǎng)殖和消費(fèi)的重要紐帶，直接關(guān)系到肉類產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康。制定畜禽屠宰管理?xiàng)l例，將畜禽屠宰納入統(tǒng)一規(guī)范管理具有重要意義。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)肉食品消費(fèi)量大幅增加，2012年全國(guó)肉類總產(chǎn)量達(dá)到8387.24萬(wàn)噸，人均占有量61,9公斤，是1990年人均占有量的兩倍半。在數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，肉食品質(zhì)量安全問(wèn)題卻始終存在隱患，一方面，基于利益驅(qū)使，生豬私屠濫宰現(xiàn)象屢禁不絕；另一方面，由于在國(guó)家層面對(duì)牛、羊、禽屠宰沒有統(tǒng)一要求，對(duì)牛、羊飼喂“瘦肉精”、注水、摻假等違法行為和交易市場(chǎng)宰殺活禽帶來(lái)的疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)依然存在，嚴(yán)重威脅著公眾健康。從屠宰行業(yè)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家實(shí)行生豬定點(diǎn)屠宰制度以來(lái)，生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全水平得到顯著提升，老百姓食用安全放心豬肉食品的需要基本得到滿足；將牛羊禽納入統(tǒng)一管理的地方畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全水平也相對(duì)較高。當(dāng)前，豬牛羊禽產(chǎn)品的產(chǎn)量已經(jīng)占到肉類總產(chǎn)量的98%，保證豬牛羊禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全，就基本確保了肉類產(chǎn)品的質(zhì)量安全。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式，盡快將牛羊禽的屠宰納入定點(diǎn)制度統(tǒng)一管理，更好保障肉食品質(zhì)量安全。

　　《生豬屠宰管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家始終把生豬屠宰廠場(chǎng)審核清理、整合壓點(diǎn)作為重中之重，集中力量清理整頓生豬屠宰行業(yè)，全國(guó)生豬屠宰廠場(chǎng)數(shù)量從高峰期的10多萬(wàn)家減少到目前的1.5萬(wàn)多家，行業(yè)集中度有所提高。但是，屠宰行業(yè)中存在一些深層次的問(wèn)題和矛盾尚未得到根本性解決，例如屠宰場(chǎng)點(diǎn)“多、亂、小、散”并存、私屠濫宰嚴(yán)重，屠宰行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、發(fā)展水平參差不齊，代宰現(xiàn)象仍然普遍、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任難以落實(shí)等，嚴(yán)重制約了屠宰行業(yè)的健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有畜禽屠宰廠場(chǎng)3.5萬(wàn)家，大部分中小規(guī)模屠宰廠場(chǎng)生產(chǎn)條件和技術(shù)水平較為落后，缺乏專業(yè)的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)設(shè)備設(shè)施，產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益難以保證。為從根本上消除行業(yè)積弊，必須通過(guò)畜禽屠宰管理立法建立全面嚴(yán)格的畜禽屠宰管理制度，進(jìn)一步規(guī)范屠宰廠場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、生產(chǎn)控制、質(zhì)量安全和監(jiān)督管理，促進(jìn)屠宰企業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、品牌化和信息化發(fā)展，推動(dòng)屠宰行業(yè)與國(guó)際先進(jìn)水平、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)接軌，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

　　在一定程度上，畜牧業(yè)發(fā)展方式和生產(chǎn)水平?jīng)Q定了屠宰行業(yè)的發(fā)展方式和生產(chǎn)水平。目前，我國(guó)畜牧業(yè)仍然處在由低水平分散養(yǎng)殖模式向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖模式的過(guò)渡期，大量散養(yǎng)畜禽為中小規(guī)模屠宰場(chǎng)點(diǎn)和代宰經(jīng)營(yíng)方式提供了生存土壤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)生豬屠宰中代宰比例高達(dá)75%，一方面，代宰使得那些條件設(shè)施落后、不符合質(zhì)量安全要求的中小屠宰場(chǎng)點(diǎn)獲得利潤(rùn)來(lái)源，長(zhǎng)期存活下來(lái)；另一方面，由于代宰的生豬產(chǎn)品所有權(quán)不屬于屠宰場(chǎng)點(diǎn)，一旦超出流通范圍或造成質(zhì)量安全事件，責(zé)任追究和懲處也面臨法律上的困難。而尚未納入定點(diǎn)管理的牛羊禽的屠宰活動(dòng)更加難以規(guī)范。當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，形成豬牛羊禽統(tǒng)一的屠宰管理制度，將對(duì)畜牧業(yè)發(fā)展形成倒逼壓力，要求養(yǎng)殖者更加規(guī)范地組織生產(chǎn)，提供更加健康、符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的畜禽，從而進(jìn)一步提升畜牧業(yè)發(fā)展水平。

　　目前，生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職能已由商務(wù)部劃入農(nóng)業(yè)部，各地屠宰監(jiān)管職能也正在劃轉(zhuǎn)過(guò)程中。根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，各級(jí)畜牧獸醫(yī)部門承擔(dān)畜禽屠宰行業(yè)管理和畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管職能，監(jiān)管職責(zé)范圍比單獨(dú)管理生豬屠宰時(shí)大幅擴(kuò)大。為確保畜牧獸醫(yī)部門依法履職盡責(zé)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門的畜禽屠宰管理立法，對(duì)屠宰行業(yè)主管部門屠宰監(jiān)管種類等予以明確，并按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的精神和國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)有關(guān)要求，對(duì)現(xiàn)行屠宰管理中涉及行政許可、工商登記等相關(guān)制度和規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

　　隨著畜禽監(jiān)管職能的劃轉(zhuǎn)，今年“兩會(huì)”期間，部分人大代表、政協(xié)委員以各種形式建議抓緊制定畜禽屠宰管理法律法規(guī)，加大對(duì)畜禽以外其他畜禽屠宰的監(jiān)管力度。目前制定畜禽屠宰管理?xiàng)l例的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

　?。ㄒ唬┞鋵?shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》，明確國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作，縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰的行業(yè)管理。

　?。ǘ?qiáng)化各方面責(zé)任落實(shí)。第一，強(qiáng)化地方政府畜禽屠宰屬地管理責(zé)任。草案中提出，縣級(jí)以上地方人民政府“統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的畜禽屠宰管理工作”，并對(duì)監(jiān)督管理工作機(jī)制、能力建設(shè)、條件保障等作出了規(guī)定；針對(duì)在邊遠(yuǎn)和交通不便農(nóng)村地區(qū)設(shè)置的小型畜禽定點(diǎn)屠宰場(chǎng)點(diǎn)，要求縣級(jí)以上地方人民政府“應(yīng)當(dāng)對(duì)小型畜禽定點(diǎn)屠宰場(chǎng)點(diǎn)進(jìn)行綜合治理”等。第二，強(qiáng)化相關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任。

　?。ㄈ┙⒔∪笄萃涝坠芾碇贫?。第一，建立畜禽定點(diǎn)屠宰和分級(jí)管理制度。一是將豬、牛、羊、雞等主要畜禽的屠宰全部納入定點(diǎn)管理；二是對(duì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）推行分級(jí)管理、鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持畜禽定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）改善生產(chǎn)和技術(shù)條件，加強(qiáng)質(zhì)量安全管理，提高畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全水平；三是完善定點(diǎn)屠宰許可條件和程序，實(shí)行定點(diǎn)屠宰動(dòng)態(tài)管理，建立定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）退出機(jī)制；四是要求畜禽定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）按照畜禽屠宰質(zhì)量管理規(guī)范組織生產(chǎn)；五是要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況等，對(duì)不同規(guī)模的畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理。第二，實(shí)行畜禽屠宰獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)制度。

　?。ㄋ模┘哟蟊O(jiān)督管理和執(zhí)法力度。為合理配置行政管理資源和監(jiān)督執(zhí)法力量，要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門對(duì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，確定屠宰監(jiān)管的重點(diǎn)、方式和頻次。

　　（五）其他內(nèi)容。第一，草案明確了“自宰自食“的內(nèi)涵，即不以銷售為目的，僅供家庭成員食用。第二，草案鼓勵(lì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）實(shí)行養(yǎng)殖、屠宰、加工、配送、銷售一體化經(jīng)營(yíng)。第三，草案提出畜禽屠宰廠（場(chǎng)）可以依法自愿成立行業(yè)協(xié)會(huì)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)。第四，鑒于國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，以及畜禽屠宰活動(dòng)存在廢棄物處理不當(dāng)和環(huán)境污染隱患，草案在畜禽定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立條件中增加了”依法取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)“的內(nèi)容，提高了設(shè)立屠宰廠場(chǎng)的門檻。第五，草案提出了動(dòng)物福利措施鼓勵(lì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）采用符合動(dòng)物福利要求的屠宰方式。第六，草案以列舉形式列出禁止屠宰的畜禽，與《動(dòng)物防疫法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)形成有效銜接，進(jìn)一步規(guī)范了畜禽屠宰活動(dòng)。第七，草案明確要求各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制定其他畜禽的屠宰管理辦法。第八，草案對(duì)從事清真屠宰活動(dòng)提出明確要求。第九，草案為畜禽屠宰管理?xiàng)l例施行前設(shè)立的生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)定了過(guò)渡期。