從1999年開始籌建養(yǎng)豬場，截至去年養(yǎng)豬場資產(chǎn)評估達(dá)到1500萬元的彭國平，如今完全過得不是一個(gè)“千萬富翁”應(yīng)有的生活，不僅沒有所謂的歌舞升平，反而如“做賊般的東躲西藏”，因?yàn)?，?009年東莞強(qiáng)硬出臺禁豬令之后，在2012年又增大了禁豬令的地域范圍，彭國平受到波及，豬場很快被政府強(qiáng)令關(guān)閉，但當(dāng)初貸款進(jìn)行的投資以及其他社會(huì)借款，也隨著拆除而付之東流。為了躲避催債，彭國平心神俱疲，在整個(gè)東莞，能夠體會(huì)到彭國平同樣絕望的養(yǎng)豬戶，接近千人。

　　“史上最牛禁令？” 彭國平1981年畢業(yè)于廣東惠陽農(nóng)校，喜愛畜牧獸醫(yī)這一行，從畢業(yè)起彭國平學(xué)以致用就與養(yǎng)豬行業(yè)有著緊密的聯(lián)系。“1999年開始籌建養(yǎng)豬場的時(shí)候，在工商銀行大朗鎮(zhèn)辦事處用父親的房子抵押，貸了100多萬，另一個(gè)股東拿了200多萬，加上自己的下崗補(bǔ)貼，才湊到500來萬初期開辦費(fèi)用。”彭國平回憶，“經(jīng)過多年的打拼，養(yǎng)豬場的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在2011年，又從建行塘夏辦事處貸款，購置自動(dòng)化設(shè)備。因和管理區(qū)簽訂的合同到2034年才到期，便逐年投入，完善硬件設(shè)施，攢了錢就投進(jìn)去，到去年評估時(shí)資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到了1500多萬。”

　　事實(shí)上，就在彭國平不斷擴(kuò)大養(yǎng)豬場規(guī)模的時(shí)候，東莞市政府已經(jīng)開始意識到，“養(yǎng)豬行業(yè)不適合本地政府的產(chǎn)業(yè)格局，調(diào)整勢在必行。”時(shí)任市長的李毓全就表態(tài)：“從生產(chǎn)發(fā)展來看，養(yǎng)豬并不劃算。”

　　于是，在2007年，東莞市政府決定：從2009年1月1日起，全市禁止養(yǎng)豬。政府給出的理由是：首要原因是東莞環(huán)境容量日趨窘迫，不堪承受養(yǎng)豬業(yè)的污染之重。東莞市政府提供的資料表明，一頭豬排放的污染負(fù)荷相當(dāng)于7—10個(gè)人排放的污染負(fù)荷。東莞現(xiàn)有75萬頭生豬，要新建一座日處理132萬噸的污水處理廠，才能有效凈化處理。按照現(xiàn)在每噸0.8元的污水處理費(fèi)計(jì)算，一年需要4億多元污水處理費(fèi)。為了能夠?qū)⒔i令貫徹到底，東莞市還提出了“四步走”：到2007年12月15日，對暫緩清理的養(yǎng)豬場進(jìn)行核查，實(shí)行統(tǒng)一管理；2007年年底前對所有非暫緩清理的養(yǎng)豬場進(jìn)行徹底清理；2008年底之前，對包括暫緩清理在內(nèi)的所有養(yǎng)豬場進(jìn)行全面清理；2009年1月1日起，全市范圍內(nèi)停止所有生豬養(yǎng)殖活動(dòng)，仍進(jìn)行生豬養(yǎng)殖活動(dòng)的場所“發(fā)現(xiàn)一個(gè)、清理一個(gè)、查處一個(gè)”。

　　然而，無論是決策目標(biāo)還是具體措施，都缺少對養(yǎng)豬戶的相關(guān)辦法，于是諸多養(yǎng)豬戶表示：對政府設(shè)立的“禁豬”大限，實(shí)在沒法接受。為什么都要吃豬肉卻不讓養(yǎng)豬，政府在制訂這項(xiàng)政策時(shí)有沒有考慮到養(yǎng)豬戶的利益？我們的出路何在？一頭豬從配種到上市要10個(gè)月的時(shí)間，投資風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)期長，實(shí)在不容易?？蛇@么多年來，都是靠自己摸索著經(jīng)營，政府在養(yǎng)殖、治污方面從來沒有過任何指導(dǎo)性的意見。如果政府加強(qiáng)指導(dǎo)，生豬行業(yè)是可以實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用的綠色產(chǎn)業(yè)，政府為何要以環(huán)保的名義一棍子打死呢？如果實(shí)現(xiàn)禁養(yǎng)，辛辛苦苦經(jīng)營的豬場將怎樣尋找發(fā)展的后路呢？我們心里感到很迷茫和不安。彭國平所在的謝崗鎮(zhèn)并非沒有幸免的機(jī)會(huì)，東莞市環(huán)境保護(hù)局謝崗分局相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，2010年謝崗鎮(zhèn)就跟東莞市農(nóng)業(yè)局提出：謝崗這么窮，能不能將謝崗列為東莞市生豬養(yǎng)殖基地？后來，“市農(nóng)業(yè)局同意了?？墒堑浇衲昴瓿?，在東莞市的聯(lián)席會(huì)議上，因?yàn)榭拷R河的緣故，謝崗生豬養(yǎng)殖基地被‘一票否決’，謝崗的生豬非清不可。” 據(jù)當(dāng)?shù)卣?，截至去?月初，謝崗鎮(zhèn)累計(jì)關(guān)閉的養(yǎng)殖場占總數(shù)的82.03%，清理生豬61119頭，占總數(shù)的77.29%。謝崗鎮(zhèn)環(huán)保分局相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，接下來的推進(jìn)工作將會(huì)越來越難，但謝崗鎮(zhèn)各村仍將繼續(xù)加大清拆力度，將余下的違規(guī)畜禽養(yǎng)殖場全部清拆完畢。豬農(nóng)的合法利益遭受到了巨大損失，所以，在諸多養(yǎng)豬戶的鼓噪下，這個(gè)旨在“清除污染”的禁令，被媒體冠以“史上最牛禁令”。

　　缺少落在實(shí)處的安置對于這種冠名，當(dāng)?shù)卣畟涓形?，時(shí)任東莞副市長的梁國英就解釋：“大量、分散、簡陋的畜禽養(yǎng)殖場，不僅嚴(yán)重污染地表水源、污染空氣環(huán)境，而且六成養(yǎng)殖場采用潲水養(yǎng)殖，易發(fā)食品安全事件。

　　“前幾年群眾寫信投訴，人大代表、政協(xié)委員多次提出意見，強(qiáng)烈要求整治養(yǎng)殖業(yè)污染。其次，東莞僅2465平方公里的土地，聚集了1000多萬城市人口，城市化接近80%，保留大量的養(yǎng)殖基地會(huì)占用寶貴的土地資源。與此同時(shí)，東莞市是以制造業(yè)為主的城市，其最大特點(diǎn)是工廠多、外來人口多，不養(yǎng)豬既可以節(jié)約土地，又可以減輕當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的治理難度。

　　“從社會(huì)細(xì)化分工的角度看，一個(gè)城市總是優(yōu)先側(cè)重發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，將一些產(chǎn)業(yè)淘汰轉(zhuǎn)移出去也有利于其他地區(qū)發(fā)展生豬生產(chǎn)，各地區(qū)之間按照比較優(yōu)勢進(jìn)行分工。因而，禁養(yǎng)令在東莞32個(gè)鎮(zhèn)街征求意見時(shí)，得到了26個(gè)鎮(zhèn)的支持。‘禁豬令’是東莞市經(jīng)過深思熟慮做出的決策，暫時(shí)不會(huì)做出改變，并且還會(huì)由禁養(yǎng)生豬擴(kuò)大到禁養(yǎng)家禽等。 “但政府會(huì)進(jìn)一步做好相關(guān)配套工作，確保豬肉供應(yīng)，并對豬農(nóng)進(jìn)行妥善安置。” 可是，自禁豬令頒布以來，諸多養(yǎng)豬戶只體驗(yàn)到政府雷厲風(fēng)行的拆遷豬場，卻未體驗(yàn)到“妥善安置”。彭國平表示，自拆遷后，自己曾多次找到謝崗鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，表示自己遵從政府命令拆遷后，但多年的投入殆盡一空，政府希望清走豬場，騰出土地，那么，“就應(yīng)該對養(yǎng)豬戶進(jìn)行補(bǔ)償”。但這一訴求，遭到政府回絕，理由是：關(guān)閉豬場是政府行為，不可抗拒。生豬產(chǎn)量可達(dá)萬頭的旺旺豬場，養(yǎng)殖規(guī)模在橋頭鎮(zhèn)居首位，因率先采用固液分離技術(shù)解決豬糞污染問題，它成了其他豬農(nóng)競相學(xué)習(xí)的模范豬場，不過，豬場負(fù)責(zé)人蘇先生同感損失之痛，為了將豬盡快清理，蘇先生通過中介以2600元的低價(jià)拋售生豬，比4800元一頭的市場價(jià)便宜近一半，光生豬的損失便高達(dá)300多萬元。不僅如此，政府還強(qiáng)拆了豬舍，導(dǎo)致一批養(yǎng)殖設(shè)備報(bào)廢。蘇先生心疼地說：“我們的豬場已經(jīng)采用半自動(dòng)化喂養(yǎng)設(shè)備，每個(gè)豬舍還接了風(fēng)管和地?zé)?，光這部分投入就是500多萬元。” 蘇先生稱，幾乎所有的豬場都遭遇了與旺旺豬場相同的情況，彭國平補(bǔ)充說：“買一頭母豬三千七八百元，賣出去才一千六七百元，一頭損失兩千余元；幼崽處理給人家，一頭才一百多元，而正常生產(chǎn)成本為每頭四五百元。” 盡管橋頭鎮(zhèn)環(huán)保分局表示，2012年6月1日至15日期間，凡完成生豬銷售并自行拆除相應(yīng)養(yǎng)殖場的養(yǎng)豬戶，可考慮按照0.2元/斤的標(biāo)準(zhǔn)以運(yùn)費(fèi)方式實(shí)施補(bǔ)貼，最低補(bǔ)貼價(jià)格為30元/頭，費(fèi)用由鎮(zhèn)村各負(fù)擔(dān)50%，超出上限由各村(社區(qū))全額承擔(dān)；對于未按時(shí)限銷售的生豬，原則上不予補(bǔ)貼。但這個(gè)補(bǔ)貼政策，在所有養(yǎng)豬戶眼中無異于“開玩笑”，正式收到村委的清豬通知是去年5月20日，怎么可能在去年6月15日前將豬清除干凈？東莞市環(huán)保局局長袁少東表示：“禁養(yǎng)規(guī)定是根據(jù)東莞的實(shí)際情況提出的，工廠多、外來人口多加上養(yǎng)殖場多，造成非常大的污染，東莞不能再承受額外的污染量了?，F(xiàn)在東莞的養(yǎng)殖戶都沒有能力處理污水，掙的是環(huán)境的錢。對于這些養(yǎng)殖戶的安置工作，市里尚未有一個(gè)統(tǒng)一的做法?，F(xiàn)在的養(yǎng)豬場大多集中在幾個(gè)鎮(zhèn)，對于他們的安置，將由各個(gè)鎮(zhèn)去做相關(guān)工作，采取措施幫助貧困養(yǎng)殖戶尋找出路。加強(qiáng)養(yǎng)殖人員勞動(dòng)技能培訓(xùn)，解決就業(yè)問題。關(guān)于補(bǔ)償問題，因?yàn)?ldquo;四清理”時(shí)已有過補(bǔ)償，這次清理將不再有任何補(bǔ)償。”

　　禁豬風(fēng)波后遺癥縱觀中國各地的行政命令，如東莞禁豬令延綿多年，至今仍存在爭議的事情，并不多見，雖然東莞市經(jīng)貿(mào)局局長陳桂明曾解讀本地的禁豬令是：“2009年起禁止養(yǎng)豬是以前政策的延續(xù)。本來是到2008年就要開始禁止養(yǎng)豬了，現(xiàn)在是考慮到各方面的利益，又多給一年的緩沖期。而且東莞本地養(yǎng)殖戶非常少，很多本地人都跑到外地去開規(guī)模化的養(yǎng)殖場。東莞本地的養(yǎng)殖場，多數(shù)是外地人承包的小規(guī)模經(jīng)營。東莞市政府的思路是，我們沒有必要為落后產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)存在尋找理由，養(yǎng)豬業(yè)的淘汰是東莞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然結(jié)果。” 但數(shù)以千計(jì)的養(yǎng)豬戶是否就理所當(dāng)然地成為東莞“產(chǎn)業(yè)調(diào)整”的必然犧牲品，這對于制定公共服務(wù)政策的地方政府，仍然是無法回避的關(guān)口。廣東省社會(huì)科學(xué)院研究員丁力認(rèn)為，政府在制定此項(xiàng)公共政策時(shí)，表現(xiàn)出了“懶漢政府”的作派，他表示，養(yǎng)豬業(yè)既是合法的，也是城市生活所必要的、與民生休戚相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。“禁豬令”剝奪了農(nóng)民選擇養(yǎng)殖生豬的權(quán)利，一刀切的“禁豬令”更是“懶漢政府”的作派。養(yǎng)豬業(yè)完全可以在政府的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“有限有保”，限制分散、傳統(tǒng)、小型的養(yǎng)殖，而扶持集中、規(guī)?；?、現(xiàn)代化的養(yǎng)殖，從而便可減少對環(huán)境的污染和破壞。東莞市政府出臺“禁豬令”也有一定的合理性。寸土寸金的東莞主動(dòng)放棄勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，釋放土地資源，優(yōu)先發(fā)展最有競爭力的產(chǎn)業(yè)。主動(dòng)實(shí)現(xiàn)選擇性發(fā)展是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。只是在這一取舍過程中，不應(yīng)通過強(qiáng)制性的粗暴的行政直接干預(yù)，而應(yīng)選擇合適的時(shí)機(jī)，調(diào)動(dòng)市場手段和資源來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。與其一刀切地禁止養(yǎng)豬，不如制定相應(yīng)的管理法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，抬高養(yǎng)豬業(yè)的門檻，規(guī)范養(yǎng)豬業(yè)的排污行為，引導(dǎo)養(yǎng)豬業(yè)向環(huán)境友好型發(fā)展，讓一些確實(shí)不能達(dá)到要求的豬場被市場淘汰出局。

　　事實(shí)上，對于東莞的禁豬令，學(xué)界并非一味質(zhì)疑聲音，也有學(xué)者從更全面的領(lǐng)域，支持這項(xiàng)行政命令，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任喬新生就說：“東莞作為著名工業(yè)重鎮(zhèn)，其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在工業(yè)，而要鞏固自己的優(yōu)勢地位，必須在土地等資源的供給上，實(shí)行適度的制度傾斜。在土地資源不變的情況下，作出禁止飼養(yǎng)生豬的決定，可能更有利于土地資源的合理利用，也在一定程度上緩解了飼養(yǎng)生豬所造成的污染問題。” “由于中央政府要求各地實(shí)行生豬養(yǎng)殖補(bǔ)貼政策，所以，如果禁止飼養(yǎng)生豬，那么，當(dāng)?shù)卣梢詼p少相應(yīng)的財(cái)政支出，從而集中更多的財(cái)力支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。” 但無論何種聲音，均對地方政府決策過程中提出了可以改進(jìn)的空間，喬新生認(rèn)為，東莞市政府在作出這項(xiàng)決策的時(shí)候，雖然程序合法，但由于我國長期實(shí)行行政主導(dǎo)的公共決策體制，在行政決策的過程中缺乏公眾參與，從而使公共決策的民意基礎(chǔ)不足。換句話說，行政主導(dǎo)的公共決策體制雖然具有效率較高、決策難度較低的特點(diǎn)，但由于政府既是決策者，也是執(zhí)行者，所以很容易產(chǎn)生對立情緒，縮小了政府與公眾溝通談判的空間。公共決策從本質(zhì)上來說屬于民意決策。公共決策者在強(qiáng)調(diào)決策科學(xué)性的時(shí)候，必須以民意為本，突出決策中的民意基礎(chǔ)。