統(tǒng)計(jì)表明，2012年，中國(guó)食品工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到了8.96萬(wàn)億元，較上年增長(zhǎng)21.7%，但增速放緩;中國(guó)餐飲業(yè)產(chǎn)值達(dá)2.35萬(wàn)億元，較上年增長(zhǎng)13.6%，但持續(xù)5年增速下滑。中國(guó)食品工業(yè)自三聚氰氨事件以來(lái)，其發(fā)展形態(tài)、生存道路正處于深刻變革中。中國(guó)食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)孟素荷日前談到，扎實(shí)有效地提升我國(guó)食品安全的水平，亟待理順我國(guó)食品安全管理體制，需順應(yīng)食品安全的科學(xué)規(guī)律，將工作的重點(diǎn)前移至食品安全的風(fēng)險(xiǎn)控制與預(yù)防中。目前正處于調(diào)整期的食品安全管理體制，呈現(xiàn)哪些新亮點(diǎn)?又有哪些問(wèn)題值得探討?在不久前于北京舉辦的2013年國(guó)際食品安全論壇上，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波深入分析了我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展進(jìn)程及亟待解決的問(wèn)題。
兩段式監(jiān)管體制
呈現(xiàn)新亮點(diǎn)
“此次改革力度是歷次改革當(dāng)中最大的，是空前的。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波對(duì)于我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革如是認(rèn)為。羅云波表示，各國(guó)的食品安全監(jiān)管體制與其歷史和社會(huì)的發(fā)展有著密切聯(lián)系。在《食品安全法》出臺(tái)之前，我國(guó)實(shí)行的是多部門分段管理模式。在《食品安全法》出臺(tái)后，通過(guò)幾年實(shí)踐和改革，食品安全監(jiān)管職能逐漸集中、整合。目前，形成了一個(gè)新的兩段式管理格局。羅云波表示，我國(guó)新的食品安全監(jiān)管模式的亮點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
第一，管理主體進(jìn)一步集中，形成以國(guó)家衛(wèi)計(jì)委作為科技支撐，以農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)管部門為食品監(jiān)管的責(zé)任主體，其中農(nóng)業(yè)部門仍然負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，另外新成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家食藥總局)負(fù)責(zé)加工、流通、餐飲等其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。如此一來(lái)，大大減少了鏈條中的空白點(diǎn)和盲點(diǎn)，資源得到了進(jìn)一步的整合，這樣勢(shì)必提高未來(lái)的監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。
食品監(jiān)管體制的改革，帶來(lái)的最大好處在于：一是食品企業(yè)明確知道誰(shuí)管他們了。而在過(guò)去，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，或要專項(xiàng)治理整頓，那么，一個(gè)企業(yè)可能要接受質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等多個(gè)部門的重復(fù)檢查。另外，重要的一點(diǎn)是，一旦出了食品安全問(wèn)題，老百姓知道該誰(shuí)負(fù)責(zé)了。
第二，也是最大的亮點(diǎn)：在于國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的建立。這為建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)基礎(chǔ)上的食品安全防御性管理體系打下了基礎(chǔ)，即確定了以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為科學(xué)依據(jù)，來(lái)進(jìn)行食品安全的監(jiān)管思路。
過(guò)去，對(duì)食品安全往往是“救火式”的管理，即哪兒出了問(wèn)題，就撲向哪兒。實(shí)際上，監(jiān)管應(yīng)該有的放矢，抓重點(diǎn)。如何在管理上做到效率更高并“有的放矢”?應(yīng)該是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，再進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理。由于食品涉及領(lǐng)域非常廣，如果我們永遠(yuǎn)是眉毛胡子一把抓的話，就會(huì)永遠(yuǎn)管不好。羅云波表示，未來(lái)的食品安全體系應(yīng)是建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上的一個(gè)防御性體系，使得食品安全的事件盡可能少發(fā)生甚至不發(fā)生，凸顯風(fēng)險(xiǎn)管理。
第三，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定與管理分開(kāi)。管理是由國(guó)家食藥總局來(lái)管，標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委來(lái)統(tǒng)一制定。這樣一來(lái)，改變了以往“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”，“標(biāo)準(zhǔn)你制定，監(jiān)管由你管”的局面。
第四，檢驗(yàn)檢測(cè)體系的“去部門化”。過(guò)去我國(guó)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)隸屬于很多部門。隨著調(diào)整體系的轉(zhuǎn)變，這些檢驗(yàn)、檢測(cè)部門都“去部門化”了，進(jìn)一步地得到整合。羅云波認(rèn)為，未來(lái)的檢驗(yàn)檢測(cè)體系應(yīng)進(jìn)行法人化的管理，“去部門化”以后也能夠作為一種主體，承擔(dān)起食品安全的責(zé)任，如果出了問(wèn)題會(huì)承擔(dān)連帶責(zé)任。
體制改革探索
關(guān)注兩方面
羅云波認(rèn)為，此次改革力度很大且積極的方面很多，但也有一些問(wèn)題值得探討。
一是國(guó)家質(zhì)檢總局仍負(fù)責(zé)監(jiān)管食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工。但食品相關(guān)產(chǎn)品跟食品實(shí)際上是連在一起的，有時(shí)候很難分開(kāi)。如果出了問(wèn)題到底是該由誰(shuí)負(fù)責(zé)?食品相關(guān)產(chǎn)品，如食品包裝，其與食品不可分割，對(duì)其監(jiān)管保留在兩個(gè)部門的話，可能會(huì)造成新的監(jiān)管重疊。國(guó)家食藥總局對(duì)藥品相關(guān)產(chǎn)品，包括藥品包裝，是歸一個(gè)部門管理的。
在食品相關(guān)產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)制定和安全評(píng)價(jià)的程序上，實(shí)際上跟食品是類似的，從技術(shù)上講，應(yīng)該把它包含在食品安全監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。因此，建議國(guó)家食藥總局監(jiān)管責(zé)任應(yīng)該包括食品相關(guān)產(chǎn)品，而不應(yīng)分開(kāi)。
二是對(duì)糧食的管理，糧食部門還獨(dú)立于食品安全監(jiān)管體系之外。建議糧食的安全以及品質(zhì)應(yīng)歸農(nóng)業(yè)部管理。
羅云波認(rèn)為，在新的體制下，會(huì)同時(shí)面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。公眾要了解的是，不會(huì)因?yàn)轶w制的改變，食品安全的問(wèn)題就會(huì)徹底地解決，這應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。未來(lái)仍面臨很多挑戰(zhàn)：一是食品安全監(jiān)管的基本面，并沒(méi)有因?yàn)轶w制的改變而發(fā)生改變。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度低、公眾受教育程度低等諸多因素，未來(lái)還會(huì)面臨許多社會(huì)環(huán)境問(wèn)題。二是監(jiān)管對(duì)象依舊未變。食品的生產(chǎn)、加工、流通、經(jīng)營(yíng)方面仍然很龐雜，小、散、亂仍然是基本特點(diǎn)。三是輿論環(huán)境惡劣。目前，有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制還未完全建立起來(lái)。
另外，新聞媒體報(bào)道也沒(méi)有太多的約束，建議媒體人能夠理性并科學(xué)地傳播食品領(lǐng)域的一些信息，做好監(jiān)督的同時(shí)也把正確、科學(xué)、理性的知識(shí)傳播給讀者。
新體制新任務(wù)
責(zé)任要落實(shí)
專家建議，面對(duì)新體制，包括《食品安全法》在內(nèi)的法律法規(guī)要及時(shí)適應(yīng)，不然就會(huì)出現(xiàn)一些“合理的不合法，合法的不合理”的情況。
另外，在新機(jī)制下，建議通過(guò)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、食品等進(jìn)行大致的界定，使得責(zé)任落實(shí)到位，不出現(xiàn)灰色地帶。
還有一個(gè)重要工作就是要盡快建立有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，改變信息不對(duì)稱的局面，及時(shí)地引導(dǎo)公眾對(duì)新體制有一個(gè)合理的預(yù)期。
同時(shí)，建立一些規(guī)范和機(jī)制，有計(jì)劃地開(kāi)展食品安全相關(guān)的科普知識(shí)的宣傳和教育，杜絕非理性的和沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的炒作。
兩段式監(jiān)管體制
呈現(xiàn)新亮點(diǎn)
“此次改革力度是歷次改革當(dāng)中最大的，是空前的。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波對(duì)于我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革如是認(rèn)為。羅云波表示，各國(guó)的食品安全監(jiān)管體制與其歷史和社會(huì)的發(fā)展有著密切聯(lián)系。在《食品安全法》出臺(tái)之前，我國(guó)實(shí)行的是多部門分段管理模式。在《食品安全法》出臺(tái)后，通過(guò)幾年實(shí)踐和改革，食品安全監(jiān)管職能逐漸集中、整合。目前，形成了一個(gè)新的兩段式管理格局。羅云波表示，我國(guó)新的食品安全監(jiān)管模式的亮點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
第一，管理主體進(jìn)一步集中，形成以國(guó)家衛(wèi)計(jì)委作為科技支撐，以農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)管部門為食品監(jiān)管的責(zé)任主體，其中農(nóng)業(yè)部門仍然負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，另外新成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家食藥總局)負(fù)責(zé)加工、流通、餐飲等其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。如此一來(lái)，大大減少了鏈條中的空白點(diǎn)和盲點(diǎn)，資源得到了進(jìn)一步的整合，這樣勢(shì)必提高未來(lái)的監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。
食品監(jiān)管體制的改革，帶來(lái)的最大好處在于：一是食品企業(yè)明確知道誰(shuí)管他們了。而在過(guò)去，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，或要專項(xiàng)治理整頓，那么，一個(gè)企業(yè)可能要接受質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等多個(gè)部門的重復(fù)檢查。另外，重要的一點(diǎn)是，一旦出了食品安全問(wèn)題，老百姓知道該誰(shuí)負(fù)責(zé)了。
第二，也是最大的亮點(diǎn)：在于國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的建立。這為建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)基礎(chǔ)上的食品安全防御性管理體系打下了基礎(chǔ)，即確定了以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為科學(xué)依據(jù)，來(lái)進(jìn)行食品安全的監(jiān)管思路。
過(guò)去，對(duì)食品安全往往是“救火式”的管理，即哪兒出了問(wèn)題，就撲向哪兒。實(shí)際上，監(jiān)管應(yīng)該有的放矢，抓重點(diǎn)。如何在管理上做到效率更高并“有的放矢”?應(yīng)該是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，再進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理。由于食品涉及領(lǐng)域非常廣，如果我們永遠(yuǎn)是眉毛胡子一把抓的話，就會(huì)永遠(yuǎn)管不好。羅云波表示，未來(lái)的食品安全體系應(yīng)是建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上的一個(gè)防御性體系，使得食品安全的事件盡可能少發(fā)生甚至不發(fā)生，凸顯風(fēng)險(xiǎn)管理。
第三，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定與管理分開(kāi)。管理是由國(guó)家食藥總局來(lái)管，標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委來(lái)統(tǒng)一制定。這樣一來(lái)，改變了以往“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”，“標(biāo)準(zhǔn)你制定，監(jiān)管由你管”的局面。
第四，檢驗(yàn)檢測(cè)體系的“去部門化”。過(guò)去我國(guó)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)隸屬于很多部門。隨著調(diào)整體系的轉(zhuǎn)變，這些檢驗(yàn)、檢測(cè)部門都“去部門化”了，進(jìn)一步地得到整合。羅云波認(rèn)為，未來(lái)的檢驗(yàn)檢測(cè)體系應(yīng)進(jìn)行法人化的管理，“去部門化”以后也能夠作為一種主體，承擔(dān)起食品安全的責(zé)任，如果出了問(wèn)題會(huì)承擔(dān)連帶責(zé)任。
體制改革探索
關(guān)注兩方面
羅云波認(rèn)為，此次改革力度很大且積極的方面很多，但也有一些問(wèn)題值得探討。
一是國(guó)家質(zhì)檢總局仍負(fù)責(zé)監(jiān)管食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工。但食品相關(guān)產(chǎn)品跟食品實(shí)際上是連在一起的，有時(shí)候很難分開(kāi)。如果出了問(wèn)題到底是該由誰(shuí)負(fù)責(zé)?食品相關(guān)產(chǎn)品，如食品包裝，其與食品不可分割，對(duì)其監(jiān)管保留在兩個(gè)部門的話，可能會(huì)造成新的監(jiān)管重疊。國(guó)家食藥總局對(duì)藥品相關(guān)產(chǎn)品，包括藥品包裝，是歸一個(gè)部門管理的。
在食品相關(guān)產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)制定和安全評(píng)價(jià)的程序上，實(shí)際上跟食品是類似的，從技術(shù)上講，應(yīng)該把它包含在食品安全監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。因此，建議國(guó)家食藥總局監(jiān)管責(zé)任應(yīng)該包括食品相關(guān)產(chǎn)品，而不應(yīng)分開(kāi)。
二是對(duì)糧食的管理，糧食部門還獨(dú)立于食品安全監(jiān)管體系之外。建議糧食的安全以及品質(zhì)應(yīng)歸農(nóng)業(yè)部管理。
羅云波認(rèn)為，在新的體制下，會(huì)同時(shí)面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。公眾要了解的是，不會(huì)因?yàn)轶w制的改變，食品安全的問(wèn)題就會(huì)徹底地解決，這應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。未來(lái)仍面臨很多挑戰(zhàn)：一是食品安全監(jiān)管的基本面，并沒(méi)有因?yàn)轶w制的改變而發(fā)生改變。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度低、公眾受教育程度低等諸多因素，未來(lái)還會(huì)面臨許多社會(huì)環(huán)境問(wèn)題。二是監(jiān)管對(duì)象依舊未變。食品的生產(chǎn)、加工、流通、經(jīng)營(yíng)方面仍然很龐雜，小、散、亂仍然是基本特點(diǎn)。三是輿論環(huán)境惡劣。目前，有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制還未完全建立起來(lái)。
另外，新聞媒體報(bào)道也沒(méi)有太多的約束，建議媒體人能夠理性并科學(xué)地傳播食品領(lǐng)域的一些信息，做好監(jiān)督的同時(shí)也把正確、科學(xué)、理性的知識(shí)傳播給讀者。
新體制新任務(wù)
責(zé)任要落實(shí)
專家建議，面對(duì)新體制，包括《食品安全法》在內(nèi)的法律法規(guī)要及時(shí)適應(yīng)，不然就會(huì)出現(xiàn)一些“合理的不合法，合法的不合理”的情況。
另外，在新機(jī)制下，建議通過(guò)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、食品等進(jìn)行大致的界定，使得責(zé)任落實(shí)到位，不出現(xiàn)灰色地帶。
還有一個(gè)重要工作就是要盡快建立有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，改變信息不對(duì)稱的局面，及時(shí)地引導(dǎo)公眾對(duì)新體制有一個(gè)合理的預(yù)期。
同時(shí)，建立一些規(guī)范和機(jī)制，有計(jì)劃地開(kāi)展食品安全相關(guān)的科普知識(shí)的宣傳和教育，杜絕非理性的和沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的炒作。
