摘要：基于我國(guó)食品認(rèn)證體系現(xiàn)狀，通過(guò)文獻(xiàn)研究對(duì)我國(guó)食品認(rèn)證體制進(jìn)行深入分析，并對(duì)比和借鑒美國(guó)、歐盟與日本的食品認(rèn)證體制的先進(jìn)性，為我國(guó)食品認(rèn)證工作提出恰當(dāng)?shù)膶?duì)策建議，旨在促進(jìn)我國(guó)食品認(rèn)證體制的完善。
關(guān)鍵詞：食品安全; 認(rèn)證; 對(duì)比; 對(duì)策
食品行業(yè)的龐大復(fù)雜導(dǎo)致政府很難以直接監(jiān)管的辦法將其管理到位。食品認(rèn)證是指為了保障食品安全由認(rèn)證機(jī)構(gòu)證明涉及食品領(lǐng)域的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的合格評(píng)定活動(dòng)。食品認(rèn)證具備公正、權(quán)威、獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)程度高的特點(diǎn)，作為政府間接監(jiān)管食品行業(yè)的手段，不僅能保證政府很好的執(zhí)行它的職能，還能提高政府監(jiān)管的效率。食品安全問(wèn)題日益嚴(yán)重化，作為保障手段的食品認(rèn)證已引起世界各國(guó)和社會(huì)的廣泛關(guān)注。因此，筆者對(duì)比國(guó)內(nèi)外食品認(rèn)證體制，對(duì)我國(guó)食品認(rèn)證工作提出建議，旨在促進(jìn)我國(guó)食品認(rèn)證體制的完善。
1 我國(guó)食品認(rèn)證體制現(xiàn)狀
我國(guó)食品安全立法起步較晚，目前我國(guó)食品認(rèn)證行業(yè)的核心是《認(rèn)證認(rèn)可條例》，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)則大多為引進(jìn)的ISO標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的食品監(jiān)管最早由衛(wèi)生防疫站全權(quán)負(fù)責(zé)，于2001年成立了由國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)( 認(rèn)監(jiān)委) ，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理認(rèn)證相關(guān)的食品安全事務(wù)。現(xiàn)在我國(guó)的認(rèn)證監(jiān)管體系由認(rèn)監(jiān)委和各地方認(rèn)監(jiān)部門(mén)以及認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會(huì)組成。認(rèn)證體系主要為產(chǎn)品認(rèn)證和生產(chǎn)與管理體系認(rèn)證。
1.1 產(chǎn)品認(rèn)證無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證是我國(guó)著名的“三品”認(rèn)證。無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證由農(nóng)業(yè)部和認(rèn)監(jiān)委統(tǒng)一監(jiān)督管理，可受理認(rèn)證業(yè)務(wù)的農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)由《實(shí)施無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的產(chǎn)品目錄》規(guī)定。截至2014年的農(nóng)業(yè)部第2034號(hào)公告目錄已包含了種植類(lèi)產(chǎn)品412種、畜牧類(lèi)產(chǎn)品41種、漁業(yè)產(chǎn)品114種。農(nóng)業(yè)部下設(shè)中國(guó)綠色食品發(fā)展中心負(fù)責(zé)全國(guó)綠色食品標(biāo)志的申請(qǐng)審查、頒證及后續(xù)跟蹤檢查工作。該項(xiàng)認(rèn)證所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)A 級(jí)和AA級(jí)要求稍有不同，但大致可分為產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品、包裝貯運(yùn)、抽樣檢驗(yàn)等5大部分。有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證在我國(guó)“三品”認(rèn)證中等級(jí)最高，要求最嚴(yán)，由認(rèn)監(jiān)委統(tǒng)一管理、監(jiān)督。認(rèn)監(jiān)委僅授權(quán)國(guó)內(nèi)的33家機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，而且它所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)自主研發(fā)的GB/T 19630系列標(biāo)準(zhǔn)，這套標(biāo)準(zhǔn)詳盡的包括了生產(chǎn)、加工、標(biāo)識(shí)與銷(xiāo)售、管理體系4個(gè)部分。
1.2 生產(chǎn)與管理體系認(rèn)證我國(guó)也非常重視從源頭和生產(chǎn)過(guò)程嚴(yán)抓食品安全，在各領(lǐng)域?qū)嵤〩ACCP認(rèn)證、ISO 22000認(rèn)證、QS認(rèn)證等。HACCP全稱(chēng)“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”，是以預(yù)防為主的食品安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制的保證體系。我國(guó)現(xiàn)在已基本普及HACCP體系認(rèn)證，由認(rèn)監(jiān)委對(duì)HACCP進(jìn)行統(tǒng)一的認(rèn)證、驗(yàn)證、監(jiān)督管理。2015年《中國(guó)HACCP應(yīng)用發(fā)展報(bào)告》白皮書(shū)顯示，國(guó)內(nèi)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)已有32家，已獲認(rèn)證的食品企業(yè)有4000余家，我國(guó)的HACCP認(rèn)證也已成功取得國(guó)際上的認(rèn)可。
ISO 22000是一個(gè)適用于整個(gè)食品鏈各個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的相關(guān)組織的食品安全管理體系。具體包含了4個(gè)關(guān)鍵要素:相互溝通、體系管理、前提方案和HACCP原理，還涉及食品的可追溯性和召回，對(duì)于企業(yè)的管理能力有較高的要求。截至2014 年，全球擁有的3.05萬(wàn)張ISO認(rèn)證證書(shū)里我國(guó)占了30.5%，充分說(shuō)明了我國(guó)ISO22000認(rèn)證的普及度。
QS是生產(chǎn)許可的意思，QS認(rèn)證就是申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的生產(chǎn)許可證，是我國(guó)強(qiáng)制規(guī)定的認(rèn)證，通過(guò)QS認(rèn)證的企業(yè)產(chǎn)品方可進(jìn)入市場(chǎng)銷(xiāo)售。
2 國(guó)內(nèi)外認(rèn)證體系對(duì)比分析
2.1 法律法規(guī)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的差異目前，世界各國(guó)普遍依據(jù)“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管理念來(lái)進(jìn)行食品監(jiān)管，但根據(jù)各國(guó)的國(guó)情，監(jiān)管機(jī)制稍有不同，具體對(duì)比見(jiàn)表1。
2.2 認(rèn)證體系的差異
2.2.1 無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品以及有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證的比較分析。我國(guó)“三品”認(rèn)證的具體區(qū)別見(jiàn)表2。
2.2.2 ISO 22000與HACCP的關(guān)系研究。ISO 22000是一個(gè)整合了HACCP、GMP等眾多先進(jìn)體系而制成的一個(gè)完整的體系標(biāo)準(zhǔn)，最主要運(yùn)用到的是HACCP 原理，因此HACCP與ISO 22000 之間的步驟有一定相似性( 表3) 。
表1 各國(guó)法律法規(guī)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)
| 因素 | 美國(guó) | 歐盟 | 日本 | 中國(guó) |
| 起步點(diǎn) | 1906年純凈食品藥品法案 | 1964年食品衛(wèi)生法規(guī) | 1947年食品衛(wèi)生法 | 1979年食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例 |
| 核心 | 《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》 | 第178 /2002(EC)號(hào)法規(guī)《食品基本法》 | 《食品安全基本法》 | 《食品安全法》 |
| 體系特點(diǎn) | 發(fā)展時(shí)間早，體系完備，覆蓋到食品領(lǐng)域各個(gè)方面 | 注重可追溯性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，具備高度靈活性、適用性和可操作性 | 嚴(yán)格規(guī)定食品標(biāo)簽、認(rèn)證標(biāo)志的使用 | 法律法規(guī)總量大，認(rèn)證方面的部門(mén)規(guī)章占主要部分 |
| 監(jiān)管模式 | 多部門(mén)監(jiān)管 | 集中監(jiān)管 | 多部門(mén)監(jiān)管 | 多部門(mén)分段監(jiān)管向集中監(jiān)管過(guò)渡 |
| 具體監(jiān)管 | 農(nóng)業(yè)部: 肉、禽和蛋制品; CFSAN: 其他食品監(jiān)管 |
決策: 歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì);監(jiān)管: 歐盟健康與消費(fèi)者保護(hù)總署和食品與獸醫(yī)辦公室;風(fēng)險(xiǎn)分析: 歐洲食品安全局 | 食品安全委員會(huì): 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;農(nóng)林省: 農(nóng)林水產(chǎn)品相關(guān)認(rèn) 證工作;厚生省: 法律、標(biāo)準(zhǔn)擬定 |
認(rèn)監(jiān)委: 統(tǒng)籌認(rèn)證工作;地方部門(mén): 自己地方的認(rèn)證監(jiān)督工作 |
表2 “三品”認(rèn)證情況對(duì)比
| 因素 | 有機(jī)產(chǎn)品 | 綠色食品 | 無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品 |
| 安全等級(jí) | 最高 | 較高 | 最低 |
| 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求 | 非常嚴(yán)格，生產(chǎn)過(guò)程中不允許使用添加任何化學(xué)物質(zhì) | A 級(jí) AA 級(jí) 較高 比A級(jí)高，幾乎等同于有機(jī)產(chǎn)品
|
主要解決最基本的安全問(wèn)題，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較寬 |
| 針對(duì)的消費(fèi)人群 | 少數(shù)的高消費(fèi)人群 | 只滿(mǎn)足我國(guó)大部分消費(fèi)人群 少數(shù)的高消費(fèi)人群 | 普通民眾的消費(fèi)水平，價(jià)格比較親民 |
| 政府干預(yù)程度 | 交由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié) | 市場(chǎng)運(yùn)作為主，政府干預(yù)為輔 | 政府干預(yù)力度較大，帶有公益性質(zhì)，部分產(chǎn)品強(qiáng)制性要求企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證 |
| 認(rèn)證方式 | 以檢查認(rèn)證為主，依靠檢查員現(xiàn)場(chǎng)檢查和輔導(dǎo)進(jìn)行認(rèn)證 | 現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境檢測(cè)和產(chǎn)品檢測(cè)相結(jié)合，并要求企業(yè)進(jìn)行自查 | 產(chǎn)地認(rèn)定與產(chǎn)品認(rèn)證相結(jié)合; 檢測(cè)為主、檢查為輔 |
| 認(rèn)證有效期限 | 1 年 | 3 年 | 3 年 |
| 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) | 不含咨詢(xún)費(fèi)一般3 萬(wàn)元或以上 | 1.5萬(wàn)～2萬(wàn)元或以上不等，我國(guó)另有扶貧優(yōu)惠政策 | 只收取少許手續(xù)費(fèi)、標(biāo)志使用費(fèi)用和檢測(cè)費(fèi)用，我國(guó)部分省市對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有補(bǔ)貼政策 |
表3 HACCP 與ISO 22000 的建立步驟對(duì)比
| 步驟 | HACCP 體系 | ISO 22000 體系 |
| 1 | 組建HACCP 工作小組 | 任命食品安全小組 |
| 2 | 描述產(chǎn)品特性、銷(xiāo)售方式 | 描述產(chǎn)品特性( 所有涉及的原料、輔料) |
| 3 | 描述食品與其用途、消費(fèi)群體 | 描述終產(chǎn)品預(yù)期用途及處理、可能發(fā)生的非預(yù)期用途錯(cuò)誤及處理 |
| 4 | 制定食品加工過(guò)程流程圖 | 繪制流程圖、描述過(guò)程步驟和控制措施 |
| 5 | 現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)流程圖 | 危害分析評(píng)估、控制措施的選擇及評(píng)估 |
| 6 | 危害分析，確定預(yù)防措施(HA) | 操作性前提方案(PＲPs)的建立 |
| 7 | 確定關(guān)鍵控制點(diǎn)(CCP) | 建立HACCP計(jì)劃(HACCP步驟7～10) |
| 8 | 建立CCP的關(guān)鍵限值(CL) | 信息和文件的更新 |
| 9 | 監(jiān)控關(guān)鍵控制點(diǎn)( M) | 驗(yàn)證策劃 |
| 10 | 建立糾正措施(CA) | 可追溯性系統(tǒng) |
| 11 | 建立驗(yàn)證程序(V) | 不符合控制( 糾正措施、撤回等) |
| 12 | 記錄保存與保管程序(Ｒ) |
由表3可知，HACCP體系與ISO 22000體系的建立都遵循了HACCP的7大原理，但I(xiàn)SO 22000的步驟更加復(fù)雜，更加強(qiáng)調(diào)食品各組織間溝通的重要性，最重要的是其提出了HACCP 體系所沒(méi)有的追溯系統(tǒng)以及撤回的要求。
3 完善我國(guó)食品認(rèn)證體制改革的建議
3.1 制定修訂認(rèn)證相關(guān)法律 我國(guó)認(rèn)證法規(guī)極少，大多是部門(mén)規(guī)章，約束力與公信力明顯不足，且法律條文缺乏可操作性。因此，建議借鑒歐盟，將我國(guó)的食品安全事故作為經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)融合到法律中去。在修訂法律時(shí)充分研究我國(guó)案例，找出現(xiàn)有的法律漏洞、可以添加的有效措施，以此來(lái)增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。然后，再將其與現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)的比較研究，避免法律條文沖突。
3.2 調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分工 我國(guó)的認(rèn)證制度發(fā)展時(shí)間并不短，卻跟不上發(fā)達(dá)國(guó)家的腳步，究其原因是政府監(jiān)管機(jī)制的不穩(wěn)定和權(quán)責(zé)分工的不明確。對(duì)此，我國(guó)需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)管部門(mén)對(duì)各部門(mén)的統(tǒng)籌力，促進(jìn)各部門(mén)與認(rèn)監(jiān)委工作的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)不合格企業(yè)、產(chǎn)品的查處力度。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)盡快明確各部門(mén)的權(quán)責(zé)、分工，統(tǒng)一行政標(biāo)準(zhǔn)，避免行事標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。
3.3 繼續(xù)完善標(biāo)準(zhǔn)體系 目前我國(guó)較為先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)大多是引用國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)，雖然這樣有助于與國(guó)際接軌，但缺乏高技術(shù)含量的自主研發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)使得我國(guó)無(wú)論是發(fā)展認(rèn)證制度發(fā)展還是出臺(tái)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)都處于被動(dòng)狀態(tài)。好的認(rèn)證制度需要好的標(biāo)準(zhǔn)作依據(jù)，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作的下一步應(yīng)該是標(biāo)準(zhǔn)自主研發(fā)能力的提升，因此，著重培養(yǎng)高端標(biāo)準(zhǔn)化人才是一項(xiàng)重要任務(wù)。
3.4 加強(qiáng)社會(huì)參與度 與美國(guó)、歐盟等國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)參與度明顯不足，認(rèn)證的最大利益方為企業(yè)與消費(fèi)者，政府需要適當(dāng)放權(quán)，讓企業(yè)與消費(fèi)者更多地參與法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定。另外，我國(guó)消費(fèi)者對(duì)于政府的監(jiān)督力度較弱，政府監(jiān)管偏私情況嚴(yán)重，對(duì)此，可以參考美國(guó)的《吹哨人保護(hù)法案》，該法案正是通過(guò)鼓勵(lì)內(nèi)部人員檢舉的手段來(lái)激勵(lì)消費(fèi)者參與食品安全的監(jiān)督，非常值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。
