摘要：圍繞農業(yè)部2017年組織的生豬屠宰行政處罰案卷評查，河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所精心組織，推選了許昌、鶴壁、周口等地的6份屠宰類案卷參評。本文結合在案卷評查中發(fā)現(xiàn)的事實不清、程序違法、罰繳未分離等問題以及執(zhí)法過程中存在的注水查處難、技術支撐弱和罰沒物品處理無依據(jù)等執(zhí)法難點，提出了健全相關法律法規(guī)，完善部門間協(xié)作機制，出臺相應貨值認定規(guī)范等對策，以期為畜禽屠宰執(zhí)法工作提供參考。
 

　　關鍵詞：屠宰；執(zhí)法；案卷；評查
 

　　2013年，按照國務院機構改革和職能轉變要求，原由商務部門承擔的畜禽屠宰監(jiān)督管理職責劃轉至農業(yè)或畜牧部門承擔。2014年，按照《河南省人民政府關于食品藥品監(jiān)管體制改革的實施意見》（豫政〔2014〕28號）要求，河南省政府辦公廳《關于印發(fā)河南省畜牧局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（豫政辦〔2014〕74號）明確將河南省商務廳畜禽屠宰監(jiān)督管理職責劃入河南省畜牧局；同年10月，河南省商務廳與河南省畜牧局完成了職責移交；同年11月，河南省機構編制委員會《關于省畜牧局部分事業(yè)單位機構編制問題的通知》（豫編辦〔2014〕388號）批復，河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所（省畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法總隊）增設畜禽屠宰執(zhí)法監(jiān)督處。
 

　　1 案卷評查背景

　　自畜禽屠宰監(jiān)管職能移交以來，河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所行動迅速，主動作為，有力推進，不斷強化執(zhí)法辦案，聚焦注水肉、添加“瘦肉精”等違法行為，畜禽屠宰執(zhí)法工作成效明顯。2015年1月至2017年7月，全省共辦結屠宰行政處罰類案件203起。據(jù)了解，全國各地在執(zhí)法案件評查方面做了諸多有益探索且成效明顯。2017年9月，按照農業(yè)部組織的生豬屠宰行政處罰案卷評查要求，河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所精心組織，按照“各地自查、自行推薦、優(yōu)中選優(yōu)”的原則，推選了許昌、鶴壁、周口等市的6份案卷參評全國屠宰行政處罰類案卷評查。
 

　　2 案卷存在的主要問題
 

　　從整體來看，通過近年來執(zhí)法人員的不懈努力，河南省生豬屠宰行政處罰案卷辦案能力和執(zhí)法水平明顯提升。多數(shù)案卷法律適用準確，主體適格，執(zhí)法程序合法，證據(jù)固定規(guī)范，裁量標準落實到位，案卷制作符合規(guī)定，執(zhí)法文書應用規(guī)范，案卷質量得到很大提高。但一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)依然存在，需要在今后工作中著力研究解決。
 

　　2.1　事實不夠清楚

　　一些案件調查不深入，違法行為發(fā)生的時間、地點，涉案物品的數(shù)量、價格、來源、去向等基本信息調查不充分，違法事實表述不清楚。未做到向上追溯，向下追查。
 

　　2.2　證據(jù)質量有待提高

　　證據(jù)意識不強，較明顯的證據(jù)線索未進行調查取證；重口供輕其他證據(jù)，詢問筆錄制作質量不高，詢問技巧欠缺，關鍵問題沒有體現(xiàn)；《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》制作不規(guī)范，違法現(xiàn)場情況記錄不完整；采集證據(jù)不規(guī)范，未見提供人或當事人蓋章或簽名捺印并標明采集時間；現(xiàn)場照片沒有情況說明、沒有違法行為發(fā)生地整體照片、沒有搜集人員和當事人確認，證明力較弱。
 

　　2.3　程序不夠規(guī)范

　　未保障當事人陳述、申辯權和回避權；復議機關告知不全；《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》未體現(xiàn)亮證執(zhí)法；未達到聽證條件，卻告知當事人有申請聽證的權利。
 

　　2.4　法律適用方面

　　違法行為定性不準確，導致法律適用錯誤；適用法律未具體到款項，款項稱謂混淆不清；責令改正不是行政處罰種類，而寫進了行政處罰決定。
 

　　2.5　罰繳分離方面

　　動物衛(wèi)生監(jiān)督所和畜牧局不能共用一個賬戶；票據(jù)填寫不規(guī)范，交款人應填寫當事人，不能填寫為具體辦理的人員；執(zhí)收執(zhí)罰單位和執(zhí)法主體不一致。
 

　　2.6　文書制作不夠規(guī)范

　　格式文書未刪去相關提示語或未作相應選擇處理（尤其是查封、扣押相關文書），無需填寫的部分未用斜線劃去；處罰決定書等關鍵文書邏輯性、說理性不強，文字表達水平不高。
 

　　2.7　其他問題

　　對先行證據(jù)登記保存的物品在規(guī)定時間內未作出處理；沒有罰沒物品處理記錄或情況說明，罰沒物品去向不明；復議機關錯誤。
 

　　3　思考建議

　　通過對案卷的評查結果來看，事實不清、程序違法、罰繳未分離等問題反映出當前屠宰執(zhí)法案卷質量整體有待提高，屠宰執(zhí)法能力和水平亟需提升。建議通過進一步加大案卷評查力度，探索各地區(qū)間案卷交叉互評查，舉辦屠宰執(zhí)法培訓，制定出臺屠宰執(zhí)法操作指南等手段，不斷提升屠宰執(zhí)法人員辦案能力和水平，推動屠宰行政處罰案卷質量整體提升。

　　另外，經(jīng)評查案卷發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員在查處屠宰類違法行為過程中，還面臨著諸多執(zhí)法難點，尤其是私屠濫宰和對生豬注水等違法行為，存在著注水查處難、技術支撐弱和罰沒物品處理無依據(jù)等瓶頸。
 

　　3.1　罰沒物品處理缺乏依據(jù)

　　查處注水行為時，對于沒收的注水工具，尤其是對于沒收的注水生豬應如何處理尚無明確規(guī)定，無據(jù)可依。如河南省許昌市在查處一起注水生豬案時，因國家對于注水生豬的處置并沒有明確規(guī)定，最終對沒收的注水生豬進行了拍賣處理。建議從國家層面明確規(guī)定對注水生豬的處理辦法，以降低執(zhí)法機關的執(zhí)法風險。同時，建議在全國范圍內統(tǒng)一生豬屠宰行政處罰自由裁量權執(zhí)行標準，便于基層在執(zhí)法辦案時對違法行為的處罰有標可依，有章可尋。
 

　　3.2　違法貨值認定困難

　　屠宰類案件的貨值認定難，如私屠濫宰案件是以宰殺前還是宰殺后的生豬產(chǎn)品進行貨值認定缺乏依據(jù)，案件一旦進入復議、訴訟環(huán)節(jié)，執(zhí)法機關將很被動。注水生豬的認定存在同樣的問題。建議出臺相應的貨值認定規(guī)范和操作程序等。
 

　　3.3　注水案件亟需技術支撐

　　注水行為查處難度大，不易抓住現(xiàn)行，證據(jù)難以固定，而公安部門往往要求提供注水現(xiàn)場照片等證據(jù)。目前水分國標偏高，在查處注水案件時，公安部門往往要求提供水分超標檢驗報告，否則不予追究刑事責任，因現(xiàn)行水分標準偏高，檢驗結果往往不超標，如2016年河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊（河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所）聯(lián)合市縣兩級部門當場查獲了鶴壁市淇縣永福屠宰場對生豬的注水行為，現(xiàn)場控制了注水行為，查獲了注水工具和注水生豬，但公安部門因豬肉水分抽檢結果不超標不予立案。場查獲了修武玉潤肉聯(lián)專業(yè)合作社注水行為，最后也因水分檢驗結果不超標未追究刑事責任。建議加快修訂和完善《生豬屠宰管理條例》《生豬屠宰管理條例實施辦法》，降低現(xiàn)行生豬肉品水分含量標準，為打擊注水肉提供有力技術支撐。
 

　　3.4 屠宰執(zhí)法部門間協(xié)作困難

　　因屠宰行業(yè)的特殊性，執(zhí)法人員經(jīng)常要面對的是“殺豬漢”，尤其是在查處私屠濫宰時更具有較大危險性，而畜牧部門在查處屠宰類違法案件時往往難以得到公安等部門的及時配合協(xié)作。建議探索行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，加強與公安、食藥等部門的聯(lián)合執(zhí)法，強化部門間合作，采取有力、有效的保障措施，加強、完善執(zhí)法裝備、執(zhí)法手段等，切實保護執(zhí)法人員的人身安全。