摘要：食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定程序是確保標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容權(quán)威公正、科學(xué)合理的重要保障，也在一定程度上影響標(biāo)準(zhǔn)的正確認(rèn)識(shí)、理解和執(zhí)行。本研究對(duì)我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和美國(guó)食品法規(guī)的制定程序和特點(diǎn)進(jìn)行梳理、對(duì)比和分析，探討兩者存在的差異及原因，為我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的管理提供新的思路和建議。

　　關(guān)鍵詞：食品安全標(biāo)準(zhǔn)；制定程序；美國(guó)；對(duì)比研究

　　食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是《食品安全法》確立的具有法律效力的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保障消費(fèi)者身體健康、提升食品行業(yè)管理水平發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵作用。在實(shí)際執(zhí)行過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的討論和爭(zhēng)議。這其中有技術(shù)層面的問題，可以通過學(xué)術(shù)討論和科學(xué)研究逐步解決，如技術(shù)指標(biāo)的限量值、檢驗(yàn)方法的制定等，國(guó)內(nèi)關(guān)于這方面的研究較多，如我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際食品法典委員會(huì)、美國(guó)、歐盟等食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的比對(duì)研究等。但不同國(guó)家和組織在食品標(biāo)準(zhǔn)的管理方式上有許多差異，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)在制定和執(zhí)行過程中也會(huì)遇到一些管理層面的問題，如確保標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)和起草過程的科學(xué)合理、公平公開、標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)的實(shí)施等，這些管理問題不及時(shí)解決，往往也會(huì)在一定程度上影響食品安全標(biāo)準(zhǔn)的正確認(rèn)識(shí)、理解和執(zhí)行。相比其他國(guó)際組織和國(guó)家，美國(guó)作為世界范圍內(nèi)公認(rèn)的食品安全法規(guī)最完善、監(jiān)管體系最嚴(yán)格的國(guó)家之一，其食品法規(guī)經(jīng)常用來與我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，但由于兩國(guó)在食品安全立法和執(zhí)法層面存在諸多差異，因此有必要了解兩國(guó)食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，從制定程序及其管理方式等角度進(jìn)行更廣泛和更深層次的比較研究，為完善我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理提供新的思路和建議。

　　所謂程序，一般意義上是指“事情進(jìn)行的先后順序”或“按時(shí)間先后或依次安排的步驟”。法學(xué)專家認(rèn)為“程序是法律的生命”，“法即程序”。程序之所以在立法及法律實(shí)施層面具有重要意義，是因?yàn)槌绦蛟谝欢ǔ潭壬详P(guān)系著過程和結(jié)果是否正確。嚴(yán)格地根據(jù)統(tǒng)一的程序來開展立法和執(zhí)法，是法律實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的必然要求。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)食品領(lǐng)域的唯一強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其制定程序是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容權(quán)威公正、科學(xué)合理的重要保障，也在一定程度上影響著標(biāo)準(zhǔn)的正確認(rèn)識(shí)、理解和執(zhí)行。

　　1  美國(guó)食品法規(guī)制定程序

　　美國(guó)是實(shí)行三權(quán)分立最典型的國(guó)家之一，國(guó)家權(quán)力分為立法( 國(guó)會(huì)擁有唯一立法權(quán)) 、行政( 總統(tǒng)和內(nèi)閣執(zhí)行) 、司法( 最高法院與次級(jí)法院所有) 三部分，并建立相應(yīng)的國(guó)家部門來分別行使這些權(quán)力。三個(gè)部門在法律上相互平等、獨(dú)立但又相互制約，立法部門不能把權(quán)力委托給他人，這也是英美法系歷來強(qiáng)調(diào)的程序公正的重要表現(xiàn)。但這種制度在運(yùn)行中也有其缺陷，承擔(dān)立法職責(zé)的國(guó)會(huì)任務(wù)會(huì)日益繁重，效率逐漸下降，導(dǎo)致立法文件堆積，當(dāng)美國(guó)進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，壟斷要求國(guó)家權(quán)力更加集中，需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)更加迅速有效，這些綜合因素導(dǎo)致立法部門開始授權(quán)行政部門制定法規(guī)，但立法部門仍然出臺(tái)了《行政程序法》對(duì)行政部門的立法程序做了嚴(yán)格規(guī)定。

　　美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局( Food and Drug Administration，F(xiàn)DA) 作為主要的食品安全監(jiān)管部門，依據(jù)《行政程序法》的規(guī)定程序制定了大量食品法規(guī)，這種由行政部門制定的法規(guī)(rule)在某種意義上類似于我國(guó)的部門規(guī)章，因此不能簡(jiǎn)單地稱之為食品“標(biāo)準(zhǔn)”。美國(guó)《行政程序法》規(guī)定，規(guī)章的制定程序主要包括正式程序和非正式程序。正式程序在實(shí)際中使用較少，目前主要采用非正式程序，主要包括公告、評(píng)論和公布三個(gè)環(huán)節(jié)，其中公告和評(píng)論環(huán)節(jié)最為重要，所以稱作公告評(píng)論制定程序( notice and comment rulemaking)。該程序主要包括立法動(dòng)議(initiating events) 、確定規(guī)章制定的必要性、制定規(guī)章草案( notice of proposed rulemaking，NPＲM)，行政管理和預(yù)算局( Office of Management and Budget，OMB) 審查規(guī)章草案、公布規(guī)章草案、公開征求意見、制定最終規(guī)章、審查最終規(guī)章、公布最終規(guī)章等9個(gè)步驟。

　　以FDA《食品現(xiàn)行良好操作規(guī)范和危害分析及基于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性控制措施》為例，2011年1月出臺(tái)的《食品現(xiàn)代化法》授權(quán)FDA加強(qiáng)食品安全的監(jiān)督管理，涉及進(jìn)口商問責(zé)、第三方認(rèn)證、企業(yè)注冊(cè)、境外檢測(cè)、強(qiáng)制召回等; FDA在聯(lián)邦登記上發(fā)布通告，討論在食品企業(yè)實(shí)施預(yù)防性控制措施，征集食品企業(yè)的相關(guān)意見，并根據(jù)這些意見起草了法規(guī)草案，經(jīng)OMB和人類衛(wèi)生與健康部批準(zhǔn)后，于2013年在聯(lián)邦登記上公布征求意見稿，其內(nèi)容包括法律依據(jù)、起草過程、規(guī)章性質(zhì)( 強(qiáng)制執(zhí)行) 、影響分析報(bào)告、靈活性分析報(bào)告、主要內(nèi)容、評(píng)議時(shí)間和途徑等，整個(gè)評(píng)議階段收到將近10000份意見。

　　從上述分析可以看出，美國(guó)的食品法規(guī)制定具有以下3個(gè)特點(diǎn):

　　首先，美國(guó)政體三權(quán)分立的特征強(qiáng)調(diào)程序公正，立法權(quán)原本只屬于國(guó)會(huì)，但隨著社會(huì)的發(fā)展，立法權(quán)逐漸被委托給食品安全監(jiān)管部門，開始強(qiáng)調(diào)效率，但外部監(jiān)督的存在仍是對(duì)公正的一種保障，國(guó)會(huì)可以通過立法限制規(guī)章的范圍，制定新的法律廢除規(guī)章，或直接通過決議廢除規(guī)章，法院可以審查規(guī)章的內(nèi)容是否在相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)，是否存在越權(quán)，是否考慮了不相關(guān)要素和未考慮相關(guān)要素，是否符合憲法、法律，是否存在違反憲法和法律權(quán)利及法定程序的情況。

　　其次，美國(guó)食品監(jiān)管部門具有的規(guī)章制定權(quán)是由立法機(jī)關(guān)授權(quán)，這對(duì)于國(guó)會(huì)立法具有很多優(yōu)勢(shì)，比如規(guī)章制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單，內(nèi)容較法律更具體明確，更能靈活地適應(yīng)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和需要，尤其是涉及食品安全等專業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)定。

　　最后，美國(guó)食品安全監(jiān)管部門在制定規(guī)章過程中需要起草經(jīng)濟(jì)影響分析報(bào)告，并對(duì)收集到的意見做出書面回應(yīng)，尊重了公眾的知情權(quán)。

　　2  中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定程序

　　從標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)效力等方面看，業(yè)界普遍認(rèn)為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的前身是食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，在不同的歷史時(shí)期主要有以下法規(guī)規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)制定程序:

　　1981年原衛(wèi)生部頒布的《衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》首次對(duì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定程序做出了規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)制定程序包括計(jì)劃規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、征求意見、審核、審查、報(bào)批、發(fā)布、復(fù)審。制訂或修訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的工作計(jì)劃和科研規(guī)劃由原衛(wèi)生部統(tǒng)一批準(zhǔn)公布； 任何單位、團(tuán)體和個(gè)人都可提出標(biāo)準(zhǔn)草案建議稿；標(biāo)準(zhǔn)送審稿由歸口單位審核，報(bào)全國(guó)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會(huì)或其分委員會(huì)審查; 標(biāo)準(zhǔn)的解釋，由標(biāo)準(zhǔn)的審批、發(fā)布機(jī)關(guān)或由其指定的單位負(fù)責(zé)。

　　2006年原衛(wèi)生部發(fā)布的《衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中可多次征求意見，標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)報(bào)批稿由原衛(wèi)生部所屬相關(guān)機(jī)構(gòu)審核后統(tǒng)一上報(bào)；衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的解釋與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)具有同等效力。

　　2010年原衛(wèi)生部發(fā)布《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在項(xiàng)目規(guī)劃、計(jì)劃公布前應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見; 將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入制定原則；由專業(yè)分委員會(huì)和審評(píng)委員會(huì)主任會(huì)議兩次審查；開展標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)。

　　2.2  中國(guó)食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的特點(diǎn)

　　回顧以上標(biāo)準(zhǔn)制定歷程可以發(fā)現(xiàn)，食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)基本以“標(biāo)準(zhǔn)”的形式存在，由衛(wèi)生部門主導(dǎo)制定，主要有以下特點(diǎn)：

　　首先，從標(biāo)準(zhǔn)制定程序上看，食品安全標(biāo)準(zhǔn)與其他部門制定食品標(biāo)準(zhǔn)的制定過程基本一致。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定程序源于原食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，但做了適當(dāng)?shù)男薷暮脱a(bǔ)充，如設(shè)置了多個(gè)征求意見環(huán)節(jié)，立項(xiàng)、審查和發(fā)布等會(huì)同相關(guān)部委共同完成，標(biāo)準(zhǔn)的制定過程逐步開放，越來越多的相關(guān)機(jī)構(gòu)參與到標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中。

　　其次，衛(wèi)生行政部門主要采用委托的方式制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)。從標(biāo)準(zhǔn)起草者角度看，雖然衛(wèi)生行政部門是法律確定的標(biāo)準(zhǔn)制定部門，但標(biāo)準(zhǔn)的起草者主要以科研機(jī)構(gòu)(包括科研院所、疾病預(yù)防控制中心、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、大學(xué)院校等) 、行業(yè)協(xié)會(huì)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主，食品企業(yè)通過各種形式(提供意見和數(shù)據(jù)、參與研討等) 參與標(biāo)準(zhǔn)的制定過程。

　　美國(guó)食品法規(guī)與我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)均具有強(qiáng)制效力，違反后均可能承擔(dān)一定的法律責(zé)任；兩者在制定過程中均強(qiáng)調(diào)公開透明，任何人均可以提出立項(xiàng)或修訂意見和建議，但兩者也存在明顯不同之處，見表1。

　　表1  中美食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定程序?qū)Ρ?/strong>